ECONOMÍA DE LA DEFENSA

 “Precisamos Defensa justamente para tener capacidad operativa para enfrentar las amenazas, riesgos o misiones que podríamos tener ahora o en un futuro”

Entrevista al Dr. Thomas Scheetz, profesor de Economía de la Defensa en la Escuela de Defensa Nacional  - Argentina

Por: Carlos Villanueva Benavides

Thomas Scheetz nació en Estados Unidos y es un innovador en el estudio e investigación económica aplicada a la Defensa, pero no siempre fue un dedicado investigador en temas de Defensa, a los 18 años se incorporó a la Compañía de Jesús en Detroit (EEUU), y a los 23 años llegó al Perú (1968) con la ilusión de cambiarlo, pero como dice “fue el Perú quien me cambió”.  Estudió  Teología de la Liberación con Gustavo Gutiérrez en Lima, su personalidad y espíritu se fueron modelando al ver ese otro mundo, aquel de las naciones latinoamericanas, que desde su natal medio-oeste norteamericano no alcanzaba a conocer.

Vivió los primeros años de guerra interna en nuestro país, el asesinato de 32 campesinos en el distrito de Soccos – departamento de Ayacucho en noviembre de 1983, a manos de miembros de las Fuerzas Policiales  y las movidas dentro de la jerarquía católica peruana en favor de condenar por herejía al sacerdote Gustavo Gutiérrez, fueron sucesos que lo motivaron a denunciar lo ocurrido, pero al no prosperar su protesta abandonó el sacerdocio.

En sus escritos se percibe con claridad dos ideas rectoras en su pensamiento, la primera de ellas es la de “Ciudadanía” como elemento regulador de la participación libre y responsable de los individuos en la administración de las políticas estatales a favor del bienestar público, y una segunda idea es su definida posición en favor del “Neo Realismo”  en las relaciones internacionales, por lo que cree en la necesaria capacidad operativa de las Fuerzas Armadas sin que esto llegue a convertirse en una desmedida política de recelo y odio entre las naciones, pues los mecanismos de confianza mutua fortalecen las buenas relaciones en la región.

¿Cómo define Ud. Economía de Defensa?

Hay dos maneras de enfocar la Economía de Defensa, uno es: Economía de Defensa “hacia afuera”, mirando como Defensa o el gasto militar afecta al resto de la economía: afecta gastos sociales, afecta el crecimiento, desarrollo y como afecta economías regionales (donde hay una base militar obviamente eleva la economía local), etc. Y luego hay Economía de Defensa “hacia adentro”.  El primero es más macro, aunque no del todo, y el segundo es más microeconómico.  Pero es “hacia adentro” de las FFAA donde se examina si el gasto militar es un gasto eficiente o ineficiente, (suponiendo que uno va desde una eficiencia del gasto hacia una eficacia del gasto).  Por ejemplo, es ineficiente el gasto si el 70, 75 o 80 por ciento del gasto militar se dedica al costo laboral.  En ese caso la capacidad operativa de la fuerza se acerca mucho a cero.  Además, se supone que un gasto así, ineficiente a nivel operatividad también tiene un impacto negativo en la economía, en el desarrollo, en el crecimiento y en los gastos sociales.  Si el gasto militar no fuera más que gasto de bienestar para los uniformados, por decirlo de manera metafórica, entonces a lo mejor sería económicamente mejor gastar el dinero presupuestario en educación, salud, en carreteras.  Es decir que no ser militarmente eficiente no es inocente; no tiene cero costo a la sociedad.  Sería lo mismo que tirar dinero a cualquier área del sector público sin ningún efecto, porque lo que el gasto militar debería comprar es lo que yo describo como una “póliza de seguro” contra algunos riesgos.  Consecuentemente el gasto militar no es para educar jóvenes en provincias, no es para alfabetizar, no es para vacunar; para eso hay maestros o médicos que lo hacen mejor.  Yo tengo el dicho que “siempre contratas a un profesional; a la larga es más barato y te sale mejor el trabajo”.

A fin de cuentas el militar no es una “ficha universal”, un “todologo”, sino que hace lo específicamente suyo y quisiéramos que cumpliera.  En el caso argentino precisamos defensa justamente para tener capacidad operativa para enfrentar las amenazas o riesgos o misiones que podríamos tener ahora o en un futuro a base de un planeamiento bien hecho. Entonces si no compramos una póliza de seguro, o nuestra póliza de seguro no es capaz de rendir frutos en el momento del necesidad (eso es lo que sufrimos en Malvinas) entonces es un mal gasto y es un gasto que en vez de producir algo estamos perdiendo mucha plata.

Los Estados brindan seguridad a sus ciudadanos, en ese sentido la Defensa se constituye en un bien público, ¿bajo qué parámetros podemos verlo como un gasto eficiente?

Hoy tiendo a examinar la eficiencia más que armar modelos econométricos sobre el impacto del gasto militar en la economía.  Más bien estudio si el impacto del  gasto militar termina siendo un “bien público” o un “mal público”.  Ahora miro el gasto desde adentro, desagregando aspectos del gasto militar: el personal (costo laboral), el capital fijo y capital variable, todo lo cual permite hacer un estudio partiendo de lo que un economista llamaría una “función de producción” por factores de producción, los factores siendo  capital fijo (adquisiciones) y también capital variable o insumos (por ejemplo combustible) y mano de obra (civil, militar y también los retirados-- el costo laboral incluye esos tres niveles).  Podemos comparar esas series del presupuesto ejecutado, contrastándolas con series eficientes de esos factores (básicamente usamos el criterio de lo que es el gasto en la OTAN repartidos en esos factores de producción es eficiente), lo cual nos muestra una situación en donde el costo laboral, incluyendo retiros, debería ubicarse entre un 40 o 60% del total del gasto militar y que las adquisiciones bélicas y no bélicas deberían ser entre 15 y 25% del gasto militar todos los años, lo cual deja el resto para “operaciones y mantenimiento”, es decir capital variable en un sentido muy amplio. . .

¿Sobre qué bases empíricas o teóricas se apoya Ud. para señalar un rango del 40 al 60% en el  gasto de personal dentro del presupuesto militar?

¿Cómo puedes determinar sobre todo la cuestión de personal? Entonces caí en una obviedad viendo varios cuadros históricos.  Me di cuenta que desde 1850 Defensa es cada vez más capital intensivo, lo que es decir es cada vez menos mano de obra intensivo.  En esa evolución hacia lo que es la creciente capital intensividad tenemos porcentajes de respaldo de lo que fue en 1865, 1917, 1944, 1954, 1970 y 2000, etc.  Notamos la tendencia del uso de cada vez más herramientas mortíferas con menos mano de obra.  Y podemos preguntarnos cuáles son las FFAA más eficientes en eso, típicamente eran las de la OTAN.  Entonces estudié año tras año cuanto gastaba la OTAN en mano de obra y el promedio fue, por ejemplo en el 2008 del 54% en mano de obra con una varianza en donde los Estado Unidos estaba en treinta y tantos por ciento, Gran Bretaña 42%, España entre un 53 o 55 %.  Ningún país con operatividad propia tenía por encima de 60%. Entonces yo concluyo-- a ojo de buen cubero-- que los países que tienen capacidad operativa dentro y fuera de la OTAN tienen entre esas cifras.  Lo mismo pasa con la cifra que di del 15 al 25 % para adquisiciones  (de hecho creo que el promedio esta en 20%, con EEUU muy por encima del 20% en adquisiciones).

Encontré otros artículos que estudiaban la factibilidad del sistema de retiros de los EEUU, y un artículo decía que no podía sobrepasar el 25% del gasto militar, si no el sistema mismo entraba en crisis y en conflicto con esos otros factores de producción capital y mano de obra activa.  Entonces, a partir de estos datos desarrollé pautas para la ecuación de la producción en Defensa, con factores que son multiplicativos.  Porque no cabe duda que el soldado sin sus herramientas no es un soldado, igual que un piloto de Fórmula 1 sin su auto no es un piloto de Fórmula 1.  Cada oficio requiere sus herramientas, herramientas a nivel del mundo competitivo de hoy, aun más en la guerra porque no es cuestión simplemente de construir una pared, porque una pared de un albañil es igual a la pared de otro albañil.  Pero en la guerra mi formula 1 va contra tu fórmula 1 en la cual  no conviene salir “sub-campeón” o segundo, ganar es lo único que es aceptable en la guerra, porque perder implica algo sobre la supervivencia de la nación.  Por lo tanto un país tiene que tomar en cuenta en su planeamiento lo que tiene el otro equipo (país), por decirlo de una forma metafórica.  Yo estaba examinando estos aspectos de economía junto con aspectos de Ciencia Política o Relaciones Internacionales y ciencia militar y tomando prestado de muchísimos autores.

Entonces los rangos para el gasto de personal militar que propone son reflejo de la creciente tecnificación de la guerra en la historia y de la experiencia de los países con mayor efectividad profesional, pero ¿qué sucede con las Fuerzas Armadas que no pueden mantener su aparato militar de acuerdo a esos avances tecnológicos?

En el año 1865 en la guerra civil estadounidense el 90% de los uniformados eran combatientes y llevaban rifle.  Estos eran los “dientes” y había muy poca “cola”.  En esa guerra la relación de “dientes” (la parte operativa que “muerde” contrasta con la parte de “cola” que es de apoyo logístico) ponderaba más que nada la parte que peleaba.  Pero a medida que la tecnificación de la guerra y su resultante mortandad aumentaba--como en las trincheras de la primera guerra mundial—se requería mucha más “cola”, requería mucho mas tecnificación, mucho más capital físico, es decir que precisaba alimentos, combustibles, municiones, reparaciones, comunicaciones y transporte, como tenemos hoy.  Esta situación ha avanzado muy rápidamente durante el siglo XX, está relacionado con lo que yo denomino “maltusianismo militar”, donde encontramos que el costo por unidad del equipo militar artillado crece mucho más rápido que el PBI de un país o sus ingresos fiscales.  Por lo tanto esto pone una exigencia tremenda sobre la eficientización de las FFAA, porque si no son eficientes entonces terminarán, no como FFAA, sino como fuerzas policiales de segunda, porque no tienen capacidad militar convencional, porque simple y llanamente no pueden gastar dinero en adquisiciones que les permitan sobrevivir en un posible conflicto regional como el planeamiento señala…. Y tener una capacidad de “performance” relativo que me permita sobrevivir y lograr ganar…y si no puedo ganar no existe razón para tener FFAA.  ¿Por qué? Porque si queremos mal utilizarlos como policías es evidente que entrenar a un policía es muchísimo más barato que entrenar a un militar.  Otra vez el criterio mencionado: “busca un profesional”.  Si quieres una policía que tiene otra doctrina de daño mínimo y no daño máximo, entonces contrata a un policía, te va a salir mejor y más barato (claro tienes que hacerlo eficientemente también con otros criterios que corresponden a su oficio).  Pero usar militares como policías es muy parecido a usar maestros como policías…o sea, no tiene ni pies ni cabeza. En cuanto a un análisis de costo-eficiencia económico, se puede hacer lo mismo entre costo-eficiencia militar o policial.

¿Cómo decidir correctamente un gasto eficiente en Defensa?

El gasto militar se hace dentro del gasto presupuestario total.  Esto es parecido a la “familia nacional” que tiene que elegir como repartir el ingreso de la familia para luego gastar en comida, educación, vacaciones, transporte, etc.  A nivel nación ese presupuesto se divide en Educación, Salud, Relaciones Exteriores, Presidencia, Inteligencia, Policía, Justicia, y el gasto militar.  Ahora bien, solo hay 100% de la torta, si le da una porción más a los militares, necesariamente les está dando menos a otras áreas y viceversa.  Entonces el criterio para elegir un gasto correcto es lo que llamamos en micro-economía “Equilibrio Marshaliano”, donde el beneficio adicional en Defensa dividido por el costo de esa defensa adicional tiene que compararse con el beneficio logrado por ese mismo gasto adicional en Salud, o el beneficio adicional por ese gasto adicional en Educación, y en Previsión, etc.  O sea que el cálculo del valor de aumentar el gasto militar no se hace a parte del resto del gasto de la familia nacional; lo que quitas a un hijo para dar a otro tiene sus efectos.  Entonces esto es lo que debería haber (no digo que esto es lo que pasa, porque estoy muy consciente que lamentablemente los presupuestos no se deciden de esa forma sino por una irracionalidad o presiones políticas indebidas).  Ahora, si hubiera una elección pública de forma racional tendríamos que contrapesar el gasto en un área con el otro.  Eso implicaría que la definición de la “póliza de seguro” tendría mayor o menor peso dentro de ese presupuesto, si estuviese en un momento de guerra--o en peligro de guerra--la familia nacional ponderara más el gasto militar por el momento que el gasto otras cosas.  Gran Bretaña durante la II GM gastaba en momentos el 80% de su presupuesto en gastos militares por ser cuestión de sobrevivencia o no.  Ahora, depende también de los riesgos que enfrentas en tu región.  América Latina no es Medio Oriente, y por lo tanto la “póliza de seguro” – país por país es distinto-- va a ser diferente, va ser mucho más bajo en general en América Latina que en Medio Oriente. Pero aún en América del Sur tenemos distintas relaciones históricas que implicarían un mayor o menor gasto militar tomando en cuenta un planeamiento serio a largo plazo.

Y… ¿Por qué estudiar Economía de la Defensa?

Porque según Barry Posen un estudioso de las Relaciones Internacionales y Estrategia del Massachusetts Institute of Technology (MIT), él dice que hay 3 factores simultáneamente interrelacionados: la política de Defensa tiene que ser políticamente aceptable y viable, diplomáticamente e internamente, tiene que ser militarmente adecuado eficiente y todo tiene que ser dentro de un costo factible.  En un momento la Armada Argentina quería tener un portaaviones.  Después de Malvinas querían comprar un nuevo portaaviones, pero ese portaaviones podría haber costado de por sí 20 mil millones de dólares, con el costo de operación anual mayor que el presupuesto anual de la ciudad de Buenos Aires.  Entonces económicamente no era factible. Hablar de planeamiento en esos términos sin tomar en cuenta la factibilidad económica es vivir en otro planeta.

Los militares son ciudadanos del país de uno, de hecho yo pago los salarios de los militares argentinos, y eso implica que la toma de decisión de lo que es ese gasto (y el nivel de riesgos que enfrentamos son bajos en general en nuestro caso, aunque tenemos problemas en el Atlántico Sur) podríamos enfrentarlo con cierto nivel de gasto militar que lo haga factible frente a las otras demandas al fisco.

Percibe Ud. un cambio en la manera de enfocar los estudios de economía de la Defensa

Históricamente se enseñaba Economía de Defensa evaluando todas los variables “estratégicas” de la economía nacional: típicamente transportes, sistemas productivos, ver la economía a nivel sectorial a lo grande, declarando ciertos aspectos telefonía, comunicaciones, ferrocarriles, aerolíneas comerciales como áreas de interés estratégico para la FFAA. Yo en general dejaría eso de lado.  Eso es históricamente lo que se enseñaba en las academias militares en nuestros países y se hacía en Argentina hasta hace poco.  Más bien yo enseño la forma que expliqué antes, es decir, “Economía de Defensa hacia fuera” y “Economía de Defensa hacia dentro” mirando la eficiencia de ese gasto, y dejaría que otros sectores del Estado se preocuparan por ferrocarriles y aviación comercial al Ministerio de Obras Públicas o Planeamiento, por ejemplo.  Ahora bien, admito que la defensa es más amplia que las FFAA, como nunca se cansan en decir.  En ese sentido es correcto, pero ese nivel de planeamiento que implica una Economía de Defensa más amplio se debería enfrentar en lo que aquí en Argentina se llama el Consejo de Defensa Nacional (CODENA) donde un cierto liderazgo se toma por Presidencia, la Secretaria de Inteligencia, y sobre todo Relaciones Exteriores es fundamental allí; pero también está el Ministerio de Economía, Obras Públicas etc.  Entonces se hace una coordinación a nivel estratégico por parte de estos sectores del gobierno y los de Defensa no se ocupan de los ferrocarriles.  Se entera de, se dialoga con, pero esto se organiza a nivel presidencial con la CODENA en el caso Argentino (en los Estados Unidos es la National Security Council) que abarca más de las FFAA y ellos son una voz, una parte, pero no los dueños de toda la cuestión de defensa que abarca a toda la sociedad y todo el gobierno.

¿En qué países ha dictado Economía de la Defensa?

 En Bolivia la maestría fue muy corto no duró, en Ecuador sigue hasta el día de hoy, es muy positivo, en Ecuador comencé enseñando a civiles y militares en FLACSO, ahora se hace vía FLACSO en el Instituto Nacional de Defensa (INADE) para el curso de coroneles que están en condición de ascender y eso es muy grato. Es el mismo curso que enseño en la Escuela de Defensa Nacional en Buenos Aires (EDENA).  Yo aprendo mucho de ellos, son coroneles de las tres fuerzas y aprendo algo de ciencia militar y me liman mis asperezas en el área de la Defensa y aprendo cada vez más. En las clases aquí en Buenos Aires tenemos también muchos civiles del área de Relaciones Internacionales y Ciencia Política, y aquí también se da los 3 puntos que señalé de Posen, lo político, lo económico y lo militar, esos tres aspectos  que tienen que coincidir igualitariamente en el planeamiento en Defensa.

¿Cuál ha sido su más reciente trabajo de investigación?

El último trabajo realizado fue sobre Operaciones y Mantenimiento, una investigación en el Ministerio de Defensa argentino pero hecho en la EDENA, la investigación incluye todo lo que no sea laboral y adquisiciones, en una definición bastante global abarcador de los que es Operaciones y Mantenimiento, y trato luego de bajar de ese nivel hacia Operaciones y Mantenimiento más restringidas, solamente para lo que llamamos programa 16 en cada Fuerza la capacidad operativa de las fuerzas desplegadas, su uso de combustibles, de municiones de mantenimiento etc. Y esa información se logra de los gastos bastante desagregados, de gasto devengado de gasto ejecutado en el presupuesto argentino.

¿Cómo nació su interés en el estudio de temas militares?

Mi interés por el tema militar surgió en el Perú, aunque era un tema muy marginal en mi tesis doctoral…en 1975 comencé el doctorado en la University of Texas at Austin en Economía con una orientación hacia América Latina.  Hice mi tesis doctoral sobre The International Monetary Fund, Its monetarist model and the peruvian debt crises, que en los años 70 estaban muy de moda, bajo el gobierno de Morales Bermúdez (1975-1980) con sus planes de estabilización uno tras otro.

Durante la disertación descubrí--en buena medida por mis alumnos en la Universidad del Pacífico, que trabajaban en el Ministerio de Economía y Finanzas y Banco Central de Reserva del Perú--  que los datos que tenía sobre deuda externa peruana el 33% de esa deuda representaban gastos en armas para el año 1977 o 1978.  A partir de ese despertar tomé interés en la cuestión militar.  Gente en DESCO me ayudó y el tema “Gasto Militar” formó una parte pequeña de mi tesis doctoral…

Usted vivió el en el Perú durante el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, ¿qué nos puede decir de ese momento de la historia peruana?

Yo estaba afectado positivamente pero no sin críticas, por el general Juan Velasco Alvarado. Muchos de los nuestros habían tomado parte  en el gobierno, pero por otro lado SINAMOS (Sistema Nacional de Movilización Social), había atacado a distintas obras de la Compañía de Jesús…la muerte de Velasco Alvarado la sentimos mucho, mejor dicho, algunos compañeros míos, porque toda la Compañía no estaba identificado con Velasco…después los conflictos entre los generales Leonidas Rodríguez y el grupo más de derecha encabezado por Francisco Morales Bermúdez, allí sí comenzamos a tener una visión más crítica…

¿Qué recuerdos tiene del Perú?

Muy gratos, obviamente me cambió la vida, llegué allí pensando que yo iba a cambiar el Perú, siendo un joven idealista y tonto y el Perú me cambió a mí, yo pasé muchos años, idas y vueltas, 16 años en el Perú, salí de la Compañía el 84 y volví recién en el 91, pero en vez de mejorar durante mi tiempo allí,  desmejoró, era mucho peor que cuando llegué a los 23 años en 1968. Eso me entristeció, me dejó mal, claro no era mi culpa…los sueños de juventud no se realizaron en el Perú, los míos por lo menos…